Mobile Area

Hai thập niên loay hoay với khái niệm 'doanh nghiệp nhà nước'

Thứ Bảy,  27/6/2020, 07:51 
Lưu Minh Sang (*)

Hai thập niên loay hoay với khái niệm 'doanh nghiệp nhà nước'

Lưu Minh Sang (*)

(TBKTSG) - Ngày 17-6 vừa qua, Quốc hội đã thông qua Luật Doanh nghiệp 2020 với nhiều thay đổi được kỳ vọng sẽ là tấm đệm để nâng cao hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp. Trong đó đáng chú ý là những quy định liên quan đến nhận diện doanh nghiệp nhà nước và sự thay đổi cách nhận diện này làm phát sinh rất nhiều vấn đề phải giải quyết.

Doanh nghiệp nhà nước (DNNN) được luật hóa từ năm 1995 với sự ra đời của Luật DNNN 1995. Khi đó, DNNN được hiểu là tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư vốn, thành lập và tổ chức quản lý, hoạt động kinh doanh hoặc công ích, nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội do Nhà nước giao. Phạm vi điều chỉnh của đạo luật này bao trùm hết các tổ chức kinh tế có vốn của Nhà nước.

Khi Luật DNNN 2003 được ban hành, nội hàm của khái niệm DNNN được thu hẹp lại, bao gồm tổ chức kinh tế do Nhà nước (i) sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc (ii) có cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn. Cách tiếp cận này cũng được tiếp nối và chuyển tải vào Luật Doanh nghiệp 2005 với quy định DNNN là doanh nghiệp trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ.

Đến năm 2014, khi tiến hành sửa đổi Luật Doanh nghiệp 2005, nhà làm luật tiếp tục thu hẹp phạm vi nhận diện DNNN.

Chỉ những doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ mới có tư cách pháp lý là DNNN và Luật Doanh nghiệp 2014 dành một chương riêng điều chỉnh về DNNN. Lý lẽ của nhà làm luật là hướng đến việc thiết lập một “sân chơi” bình đẳng giữa các doanh nghiệp.

Ngay khi Luật Doanh nghiệp 2014 có hiệu lực, số lượng DNNN đã giảm đi đáng kể. Điều này, cũng hỗ trợ phần nào cho việc chuẩn bị một “lý lịch” đẹp hơn cho các cuộc đàm phán hiệp định thương mại tự do (FTA) thế hệ mới của Việt Nam.

Tuy nhiên mới chỉ vỏn vẹn năm năm, một lần nữa khái niệm về DNNN lại thay đổi và quay về cách định nghĩa 15 năm trước của Luật Doanh nghiệp 2005. Theo Luật Doanh nghiệp 2020, DNNN bao gồm các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết, bao gồm hai nhóm: (i) Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; (ii) Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% và dưới 100% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết.

Khi đặt vấn đề dưới góc nhìn lịch sử, không khó để nhận nhận ra tính bất ổn định, loay hoay và thiếu tầm chiến lược dài hạn trong công tác lập pháp ở nước ta. Điều này sẽ tác động không nhỏ đến các bên có liên quan, từ góc độ kinh tế đến tâm lý và niềm tin vào chính sách, đặc biệt là các nhà đầu tư nước ngoài.

Vấn đề về DNNN là một trong những nội dung quan trọng trong các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới mà Việt Nam là thành viên như Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) và Hiệp định Thương mại tự do Việt Nam - EU (EVFTA). Cả hai hiệp định này đều dành chương riêng cho việc thiết lập các chính sách và hành vi của Nhà nước đối với DNNN. Vì vậy, việc thay đổi cách nhận diện DNNN có vi phạm các hiệp định này hay không là điều cần quan tâm.

Theo EVFTA (điều 11.1) và CPTPP (điều 17.1), DNNN là doanh nghiệp (bao gồm cả công ty thành viên) mà Nhà nước trực tiếp hoặc gián tiếp: (i) sở hữu trên 50% vốn điều lệ hoặc kiểm soát trên 50% số phiếu bầu gắn với cổ phiếu do doanh nghiệp phát hành; hoặc (ii) có quyền bổ nhiệm hơn một nửa số thành viên ban quản trị hoặc bộ máy quản lý tương đương; hoặc (iii) có thể thực hiện quyền kiểm soát đối với các quyết định chiến lược của doanh nghiệp.

Đối chiếu với quy định tại EVFTA, CPTPP hay khuyến nghị của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), có thể nhận thấy cách tiếp cận dựa trên tỷ lệ sở hữu vốn điều lệ hoặc tỷ lệ kiểm soát tính trên phiếu biểu quyết của Luật Doanh nghiệp 2005 hay 2020 là phù hợp với thông lệ quốc tế và các cam kết.

Thậm chí, nội hàm DNNN của EVFTA, CPTPP còn rộng hơn. Đây có thể được xem là khía cạnh tích cực của sửa đổi lần này.

Tuy nhiên, điều đáng lưu tâm là tính tác động của quy định mới về DNNN đối với toàn bộ hệ thống pháp luật cũng như các doanh nghiệp có liên quan.

Theo rà soát, việc thay đổi khái niệm DNNN sẽ tác động trực tiếp đến chín luật (Bộ luật Dân sự, Luật Đấu thầu, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Quản lý tài sản công, Luật Tiếp cận thông tin, Luật Thủy lợi, Luật Lâm nghiệp, Luật Xây dựng, Luật các tổ chức tín dụng) và hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành.

Sự thay đổi lần này chắc chắn sẽ làm cho tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn trong các quy định liên quan đến DNNN vốn đang tồn tại và chưa được giải quyết trở nên trầm trọng hơn nếu như không có sự rà soát và điều chỉnh một cách đồng bộ.

Mặt khác, ngay khi Luật Doanh nghiệp 2020 có hiệu lực, số lượng DNNN sẽ tăng lên đột biến, có hơn 1.000 doanh nghiệp sẽ lại trở thành DNNN dù chỉ mới sau năm năm chuyển đổi tư cách pháp lý. Bất kỳ sự thay đổi nào cũng kèm theo đó là chi phí tuân thủ. Tất nhiên, những chi phí này sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của các cổ đông khác nhưng rất tiếc nhà làm luật dường như đã không tính toán một các thỏa đáng và cụ thể tác động này.

Đồng thời, những e ngại về sự nhập nhằng giữa hoạt động quản lý nhà nước và quản trị công ty trong các công ty có Nhà nước nắm quyền chi phối cũng được đặt ra bên cạnh vấn đề về tính công bằng giữa DNNN và doanh nghiệp khác.

Một hệ quả không thể bỏ qua là công cuộc cổ phần hóa DNNN. Yếu tố niềm tin của nhà đầu tư về sự ổn định trong chính sách, pháp luật vô cùng quan trọng đối với quyết định tham gia của họ vào các DNNN. Vì vậy, một cách tiếp cận rõ ràng, ổn định, nhất quán của Nhà nước tựa như một cam kết lâu dài của Nhà nước và đây là yếu tố tiên quyết thiết lập niềm tin của các nhà đầu tư, công chúng. Sự thay đổi nhanh chóng, lòng vòng trong cách tiếp cận như những gì đang diễn ra có tác động tiêu cực đối với niềm tin của các nhà đầu tư.

Việt Nam đang đứng trước những cơ hội quý giá cho sự phát triển nền kinh tế do EVFTA và CPTPP mang lại. Vì vậy, mặc dù việc sửa đổi khái niệm DNNN lần này chắc chắn sẽ gây nên không ít hao phí xã hội nhưng người viết cho rằng đó là việc cần làm. Sai thì phải sửa, điều quan trọng là cần làm gì tiếp theo.

Giá trị cốt lõi của các hiệp định thương mại tự do mới đề cao nguyên tắc thị trường, tự do thương mại, tính công bằng trong cạnh tranh và đối xử không phân biệt. Cả EVFTA và CPTPP đều đặt ra yêu cầu các DNNN và doanh nghiệp được chỉ định độc quyền phải hoạt động dựa trên nguyên lý của kinh tế thị trường và những tính toán thương mại thuần túy, tức là phải dựa trên các tiêu chí như giá cả, chất lượng, khả năng cung ứng, vận tải, quảng cáo tiếp thị...

Điều này chỉ được loại trừ đối với các DNNN thực hiện nhiệm vụ công ích hoặc được Nhà nước chỉ định độc quyền trên một thị trường nhất định nhằm thực hiện chức năng của Nhà nước.

Theo đó, những sự phân biệt đối xử, ưu ái hay quyền miễn trừ của Nhà nước dành cho các DNNN phải bị loại bỏ. Thay vào đó là nghĩa vụ minh bạch thông tin và cơ chế giám sát DNNN trong hoạt động hỗ trợ thương mại và phi thương mại sẽ được thực thi để hạn chế sự phân biệt đối xử, tăng cường tính minh bạch.

Đến thời điểm này, các chính sách về DNNN tại Việt Nam đã có rất nhiều sự cải cách theo chiều hướng tiến bộ. Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014 (sửa đổi năm 2018) và Luật Doanh nghiệp 2020 đã bổ sung nhiều quy định để làm rõ mô hình quản trị DNNN cùng với nghĩa vụ minh bạch, công bố thông tin của DNNN.

Tuy nhiên, thể chế về DNNN và công tác thực thi vẫn còn quá nhiều bất cập, mà điểm nghẽn lớn nhất nằm ở tư duy vận hành DNNN. DNNN vẫn còn được hưởng các ưu đãi, trợ cấp và được ưu tiên phân bổ các nguồn lực bằng cách này hay cách khác. Phạm vi lĩnh vực, ngành nghề Nhà nước tham gia còn quá rộng, điều này không cần thiết cho sự phát triển mà ngược lại còn cản trở sự vận hành của nền kinh tế thị trường và tăng nguy cơ vi phạm các cam kết.

Tựu trung lại, để đảm bảo tuân thủ đúng các cam kết tại các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới và nâng cao hiệu quả trong hoạt động của DNNN thì việc thay đổi khái niệm về DNNN chỉ là một bước đi rất nhỏ trong một hành trình dài.

(*) Trường Đại học Kinh tế - Luật, ĐHQG TPHCM

In bài
Gửi bài cho bạn bè
CÙNG CHUYÊN MỤC
Doanh nghiệp được 'gỡ' hàng trăm tỉ đồng tiền thuế từ sửa đổi nghị định 20
Chính sách mới gây thêm ách tắc thị trường bất động sản
Khó hoàn thành kế hoạch thoái vốn nhà nước trong năm 2020
Chuyển giao vốn từ Qantas sang Vietnam Airlines: Phải chờ!
Gỡ vướng thể chế để doanh nghiệp chạy tốt trên ‘đường cao tốc’
Hai thập niên loay hoay với khái niệm 'doanh nghiệp nhà nước'
Lưu Minh Sang (*)
Thứ Bảy,  27/6/2020, 07:51 

Hai thập niên loay hoay với khái niệm 'doanh nghiệp nhà nước'

Lưu Minh Sang (*)

(TBKTSG) - Ngày 17-6 vừa qua, Quốc hội đã thông qua Luật Doanh nghiệp 2020 với nhiều thay đổi được kỳ vọng sẽ là tấm đệm để nâng cao hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp. Trong đó đáng chú ý là những quy định liên quan đến nhận diện doanh nghiệp nhà nước và sự thay đổi cách nhận diện này làm phát sinh rất nhiều vấn đề phải giải quyết.

Doanh nghiệp nhà nước (DNNN) được luật hóa từ năm 1995 với sự ra đời của Luật DNNN 1995. Khi đó, DNNN được hiểu là tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư vốn, thành lập và tổ chức quản lý, hoạt động kinh doanh hoặc công ích, nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội do Nhà nước giao. Phạm vi điều chỉnh của đạo luật này bao trùm hết các tổ chức kinh tế có vốn của Nhà nước.

Khi Luật DNNN 2003 được ban hành, nội hàm của khái niệm DNNN được thu hẹp lại, bao gồm tổ chức kinh tế do Nhà nước (i) sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc (ii) có cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn. Cách tiếp cận này cũng được tiếp nối và chuyển tải vào Luật Doanh nghiệp 2005 với quy định DNNN là doanh nghiệp trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ.

Đến năm 2014, khi tiến hành sửa đổi Luật Doanh nghiệp 2005, nhà làm luật tiếp tục thu hẹp phạm vi nhận diện DNNN.

Chỉ những doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ mới có tư cách pháp lý là DNNN và Luật Doanh nghiệp 2014 dành một chương riêng điều chỉnh về DNNN. Lý lẽ của nhà làm luật là hướng đến việc thiết lập một “sân chơi” bình đẳng giữa các doanh nghiệp.

Ngay khi Luật Doanh nghiệp 2014 có hiệu lực, số lượng DNNN đã giảm đi đáng kể. Điều này, cũng hỗ trợ phần nào cho việc chuẩn bị một “lý lịch” đẹp hơn cho các cuộc đàm phán hiệp định thương mại tự do (FTA) thế hệ mới của Việt Nam.

Tuy nhiên mới chỉ vỏn vẹn năm năm, một lần nữa khái niệm về DNNN lại thay đổi và quay về cách định nghĩa 15 năm trước của Luật Doanh nghiệp 2005. Theo Luật Doanh nghiệp 2020, DNNN bao gồm các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết, bao gồm hai nhóm: (i) Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; (ii) Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% và dưới 100% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết.

Khi đặt vấn đề dưới góc nhìn lịch sử, không khó để nhận nhận ra tính bất ổn định, loay hoay và thiếu tầm chiến lược dài hạn trong công tác lập pháp ở nước ta. Điều này sẽ tác động không nhỏ đến các bên có liên quan, từ góc độ kinh tế đến tâm lý và niềm tin vào chính sách, đặc biệt là các nhà đầu tư nước ngoài.

Vấn đề về DNNN là một trong những nội dung quan trọng trong các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới mà Việt Nam là thành viên như Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) và Hiệp định Thương mại tự do Việt Nam - EU (EVFTA). Cả hai hiệp định này đều dành chương riêng cho việc thiết lập các chính sách và hành vi của Nhà nước đối với DNNN. Vì vậy, việc thay đổi cách nhận diện DNNN có vi phạm các hiệp định này hay không là điều cần quan tâm.

Theo EVFTA (điều 11.1) và CPTPP (điều 17.1), DNNN là doanh nghiệp (bao gồm cả công ty thành viên) mà Nhà nước trực tiếp hoặc gián tiếp: (i) sở hữu trên 50% vốn điều lệ hoặc kiểm soát trên 50% số phiếu bầu gắn với cổ phiếu do doanh nghiệp phát hành; hoặc (ii) có quyền bổ nhiệm hơn một nửa số thành viên ban quản trị hoặc bộ máy quản lý tương đương; hoặc (iii) có thể thực hiện quyền kiểm soát đối với các quyết định chiến lược của doanh nghiệp.

Đối chiếu với quy định tại EVFTA, CPTPP hay khuyến nghị của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), có thể nhận thấy cách tiếp cận dựa trên tỷ lệ sở hữu vốn điều lệ hoặc tỷ lệ kiểm soát tính trên phiếu biểu quyết của Luật Doanh nghiệp 2005 hay 2020 là phù hợp với thông lệ quốc tế và các cam kết.

Thậm chí, nội hàm DNNN của EVFTA, CPTPP còn rộng hơn. Đây có thể được xem là khía cạnh tích cực của sửa đổi lần này.

Tuy nhiên, điều đáng lưu tâm là tính tác động của quy định mới về DNNN đối với toàn bộ hệ thống pháp luật cũng như các doanh nghiệp có liên quan.

Theo rà soát, việc thay đổi khái niệm DNNN sẽ tác động trực tiếp đến chín luật (Bộ luật Dân sự, Luật Đấu thầu, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Quản lý tài sản công, Luật Tiếp cận thông tin, Luật Thủy lợi, Luật Lâm nghiệp, Luật Xây dựng, Luật các tổ chức tín dụng) và hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành.

Sự thay đổi lần này chắc chắn sẽ làm cho tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn trong các quy định liên quan đến DNNN vốn đang tồn tại và chưa được giải quyết trở nên trầm trọng hơn nếu như không có sự rà soát và điều chỉnh một cách đồng bộ.

Mặt khác, ngay khi Luật Doanh nghiệp 2020 có hiệu lực, số lượng DNNN sẽ tăng lên đột biến, có hơn 1.000 doanh nghiệp sẽ lại trở thành DNNN dù chỉ mới sau năm năm chuyển đổi tư cách pháp lý. Bất kỳ sự thay đổi nào cũng kèm theo đó là chi phí tuân thủ. Tất nhiên, những chi phí này sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của các cổ đông khác nhưng rất tiếc nhà làm luật dường như đã không tính toán một các thỏa đáng và cụ thể tác động này.

Đồng thời, những e ngại về sự nhập nhằng giữa hoạt động quản lý nhà nước và quản trị công ty trong các công ty có Nhà nước nắm quyền chi phối cũng được đặt ra bên cạnh vấn đề về tính công bằng giữa DNNN và doanh nghiệp khác.

Một hệ quả không thể bỏ qua là công cuộc cổ phần hóa DNNN. Yếu tố niềm tin của nhà đầu tư về sự ổn định trong chính sách, pháp luật vô cùng quan trọng đối với quyết định tham gia của họ vào các DNNN. Vì vậy, một cách tiếp cận rõ ràng, ổn định, nhất quán của Nhà nước tựa như một cam kết lâu dài của Nhà nước và đây là yếu tố tiên quyết thiết lập niềm tin của các nhà đầu tư, công chúng. Sự thay đổi nhanh chóng, lòng vòng trong cách tiếp cận như những gì đang diễn ra có tác động tiêu cực đối với niềm tin của các nhà đầu tư.

Việt Nam đang đứng trước những cơ hội quý giá cho sự phát triển nền kinh tế do EVFTA và CPTPP mang lại. Vì vậy, mặc dù việc sửa đổi khái niệm DNNN lần này chắc chắn sẽ gây nên không ít hao phí xã hội nhưng người viết cho rằng đó là việc cần làm. Sai thì phải sửa, điều quan trọng là cần làm gì tiếp theo.

Giá trị cốt lõi của các hiệp định thương mại tự do mới đề cao nguyên tắc thị trường, tự do thương mại, tính công bằng trong cạnh tranh và đối xử không phân biệt. Cả EVFTA và CPTPP đều đặt ra yêu cầu các DNNN và doanh nghiệp được chỉ định độc quyền phải hoạt động dựa trên nguyên lý của kinh tế thị trường và những tính toán thương mại thuần túy, tức là phải dựa trên các tiêu chí như giá cả, chất lượng, khả năng cung ứng, vận tải, quảng cáo tiếp thị...

Điều này chỉ được loại trừ đối với các DNNN thực hiện nhiệm vụ công ích hoặc được Nhà nước chỉ định độc quyền trên một thị trường nhất định nhằm thực hiện chức năng của Nhà nước.

Theo đó, những sự phân biệt đối xử, ưu ái hay quyền miễn trừ của Nhà nước dành cho các DNNN phải bị loại bỏ. Thay vào đó là nghĩa vụ minh bạch thông tin và cơ chế giám sát DNNN trong hoạt động hỗ trợ thương mại và phi thương mại sẽ được thực thi để hạn chế sự phân biệt đối xử, tăng cường tính minh bạch.

Đến thời điểm này, các chính sách về DNNN tại Việt Nam đã có rất nhiều sự cải cách theo chiều hướng tiến bộ. Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014 (sửa đổi năm 2018) và Luật Doanh nghiệp 2020 đã bổ sung nhiều quy định để làm rõ mô hình quản trị DNNN cùng với nghĩa vụ minh bạch, công bố thông tin của DNNN.

Tuy nhiên, thể chế về DNNN và công tác thực thi vẫn còn quá nhiều bất cập, mà điểm nghẽn lớn nhất nằm ở tư duy vận hành DNNN. DNNN vẫn còn được hưởng các ưu đãi, trợ cấp và được ưu tiên phân bổ các nguồn lực bằng cách này hay cách khác. Phạm vi lĩnh vực, ngành nghề Nhà nước tham gia còn quá rộng, điều này không cần thiết cho sự phát triển mà ngược lại còn cản trở sự vận hành của nền kinh tế thị trường và tăng nguy cơ vi phạm các cam kết.

Tựu trung lại, để đảm bảo tuân thủ đúng các cam kết tại các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới và nâng cao hiệu quả trong hoạt động của DNNN thì việc thay đổi khái niệm về DNNN chỉ là một bước đi rất nhỏ trong một hành trình dài.

(*) Trường Đại học Kinh tế - Luật, ĐHQG TPHCM

In bài
Gửi bài cho bạn bè
TIN BÀI KHÁC  
Top
 
Giấy phép Báo điện tử số: 2302/GP-BTTTT, cấp ngày 29/11/2012
Tổng biên tập: Trần Minh Hùng.
Phó tổng biên tập phụ trách online: Phan Chiến Thắng.
Thư ký tòa soạn: Hồng Văn; Phó thư ký tòa soạn: Yến Dung, Minh Châu.
Tòa soạn: 35 Nam Kỳ Khởi Nghĩa, Quận 1, TP.HCM. ĐT:(8428)3829 5936; Fax:(8428)3829 4294; Email: online@kinhtesaigon.vn
Thời báo Kinh tế Sài Gòn giữ bản quyền nội dung của trang web thesaigontimes.vn. Không sử dụng lại nội dung trên trang này dưới mọi hình thức, trừ khi được Thời báo Kinh tế Sài Gòn đồng ý bằng văn bản.
Trang ngoài sẽ được mở ra ở cửa sổ mới. Thời báo Kinh tế Sài Gòn Online không chịu trách nhiệm nội dung trang ngoài.
Bản quyền thuộc về SaigonTimesGroup.